政策解讀 3P模式

李克強總理2017年3月5號工作報告中重點提到PPP，它已經成為整個建設活動中最重點的一個類型，規模更是達到令人吃驚的程度：已經推出13萬億，還將持續推出！如果您是：政府人員、上市公司、總包單位、策劃公司、施工企業、設計單位、基金公司、銀行部門等等，都將被身不由己的卷入到這場轟轟烈烈的PPP建設大潮中。

一、PPP的概念

PPP(Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”)模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

二、PPP適用項目

PPP模式主要運用于基礎設施項目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業項目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環境治理項目）和社會事業項目（學校、醫療、養老院、監獄等）等領域。

三、PPP是否必須采用招標形式

《中華人民共和國招標投標法》第三條規定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規模標準，由國務院發展計劃部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規定的，依照其規定。”因此，PPP項目不屬于招標投標法強制要求招標的范圍。

對于使用政府預算的PPP項目而言，其合作方的選擇應符合《政府采購法》的相關規定。2014年2月1日起施行的《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)對《政府采購法》規定的非招標采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價采購做了詳細規定。74號令是 PPP項目運作的重要參考文件。

在實踐操作中采用公開、公平、公正的方式以競爭性談判模式開展PPP項目合作伙伴選擇更符合實際情況。

四、融資方式匯總

首先，從財政部印發的《PPP項目合同指南(試行)》中所列的PPP項目基本合同體系來看，融資是PPP項目體系中很重要的一部分。

圖中所示的融資合同另一方是貸款方，貸款可以算是最主要、最基本的一種融資方式。

除了貸款，關于發行債券、股權基金、資產證券化等融資手段就相當專業啦，參與的人員必須了解一些基礎知識，以免在實操當中出現失誤。

五、國內PPP項目應注意的問題

(一)重視公共利益的保障

為了保障公共利益，建議政府：(1)設立合理的風險承擔機制，企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險；(2)理順合作關系，實現利益共享，避免暴利和虧損；(3)加強對項目的控制和監管，項目公司完善項目定期監管制度；(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強對項目的監督。

(二)理清項目前期工作界面

為保項目建設不存在實質性障礙，政府應特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規劃相符；(2)項目是否滿足環保要求；(3)項目用地取得是否存在障礙；(4)項目建設是否存在潛在社會風險。

六、PPP項目收益模式及收益保障

收益模式分為三種：1 使用者付費；2 政府付費；3 使用者付費加政府補貼。

政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應合理測算產品(服務)的使用量、確立合理的定價/調價和政府補償機制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼，應確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預算法》納入政府預算；(3)合理設立項目規模，防止因項目投資建設規模超過合理需求而導致的公共產品(服務)定過高、企業虧損或者政府補貼過重等情形。

七、國家發改委發布的成功案例

國家發改委公開發布北京地鐵4號線項目、大理市生活垃圾處置城鄉一體化系統工程等13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，供有關方面參考借鑒。

【案例】北京地鐵4號線項目

1、項目概況

北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網中的主干線之一，概算總投資153億元。

2、運作模式

（一） 具體模式

京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按2:49:49的出資比例組建。

北京地鐵4號線PPP模式圖

4號線項目竣工驗收后，京港地鐵通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資并獲得合理投資收益。

30年特許經營期結束后，京港地鐵將項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門。

（二）實施流程

4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發改委主導的實施方案編制和審批階段；第二階段為由北京市交通委主導的投資人競爭性談判比選階段。

經市政府批準，北京市交通委與京港地鐵于 2006年4月12日正式簽署了《特許經營協議》。

（三）協議體系

4號線 PPP 項目的參與方較多，項目合同結構如圖：

特許經營協議是PPP項目的核心，為 PPP 項目投資建設和運營管理提供了明確的依據和堅實的法律保障。

3、借鑒價值

（一）建立有力的政策保障體系

北京地鐵4號線PPP項目的成功實施，得益于政府方的積極協調，為項目推進提供了全方位保障。

（二）構建合理的收益分配及風險分擔機制

北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項目具有合理的收益分配機制以及有效的風險分擔機制。4號線PPP項目票價補償和返還機制見圖：

（三）建立完備的PPP項目監管體系

4號線項目中，政府的監督主要體現在文件、計劃、申請的審批，建設、試運營的驗收、備案，運營過程和服務質量的監督檢查三個方面，既體現了不同階段的控制，同時也體現了事前、事中、事后的全過程控制。

八、總結

2017年3月5日，十二屆全國人大五次會議報告，李克強總理表示，PPP項目中，要完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

可見，PPP項目將作為本屆政府大力推進的工作之一。

目前地方推出的13萬億元的PPP項目涉及市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發、保障性安居工程、旅游、生態環保、醫療衛生、教育、養老、農業等眾多領域。

作為企業，如何參與到PPP運作模式當中，如何進行項目的優劣識別，如何申請項目，如何進行融資，如何進行風險識別和管控，如何進行利潤的分配等等，都是需要專業學習和了解內容，尤其是PPP還涉及到稅務規劃及稅務稽查、風險等還需要我們認真學習，只有成為一個專業的人士，才能把控好如此大規模的項目運作，才能為企業帶來利潤